Cidadania e Democracia

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Até recentemente, não era evidente que existissem questões relevantes, tanto de ordem teórica como prática, envolvidas nas relações entre cidadania e confiança em instituições democráticas. A teoria liberal clássica nasceu da desconfiança diante das estruturas tradicionais de poder e a liberdade dos modernos comparada a dos antigos, como Bejamin Constant mostrou em sua célebre conferência de 1819, limitou a soberania dos cidadãos ao instituir o sistema de representação baseado na ideia de que quem escolhe um representante delega o seu poder de decidir.

Foram as extraordinárias transformações políticas das três últimas décadas do século XX, que culminaram com a democratização de vários países da Europa, da América Latina, da Ásia e da África, que provocaram a retomada das abordagens que associam a democracia com a expansão dos direitos do cidadãos, retomando, mas, ao mesmo tempo, indo além do que T.H. Marshall e R. Bendix haviam proposto sobre o tema em meados do século passado. De fato embora o vínculo entre democracia e os direitos dos cidadãos seja parte da tradição das ciências sociais, a novidade das abordagens atuais, depois de décadas de desuso do conceito de cidadania, está na importância atribuída à confiança dos cidadãos para o funcionamento das instituições democráticas. O que está em questão agora não é apenas a adesão ou obediência cega às instituições públicas, mas a confiança derivada de sua justificação ética e normativa, assim como de seu desempenho.

No Brasil, vários autores trataram das relações entre os efeitos das transformações decorrentes do fim do regime autoritário e a consolidação dos direitos de cidadania, e alguns reconheceram a centralidade da questão para o processo de democratização, mas raramente o problema foi posto em termos das relações de confiança e instituições públicas. O historiador José Murilo de Carvalho é uma exceção. No livro que irei tratar aqui, Cidadania no Brasil - O longo caminho e outros textos recentes, ele argumenta que o complexo processo de reconstrução das instituições democráticas no país converteu o tema dos direitos de cidadania no foco da expectativas geradas pela reforma das instituições que, em 1988, concluíram com a promulgação da Constituição Cidadã. Mas não deixou de chamar a atenção para o fato de que a reconquista da liberdade e a ampliação de direitos sociais e da participação não impediram que, o fenômeno de desencanto político e déficit de confiança dos cidadãos nas instituições democráticas, emergisse associado com as dificuldades dos governos democráticos, para solucionar os problemas sociais e econômicos do país.

Outros autores, embora partindo de premissas teóricas diferentes, perguntaram, recentemente, por que fomos levados a deslocar gradualmente a discussão da democratização para o terreno da consolidação da cidadania. Suas respostas sugerem que o renascimento do conceito está associado ao fato da cidadania constituir-se em uma espécie de princípio de articulação das demandas por emancipação e por inclusão social que emergem no contexto do conflito de interesses divergentes que caracteriza as sociedades complexas, desiguais e diferenciadas. Suas abordagens retomam a análise de Marshall sobre a expansão tridimensional da cidadania, relativa a direitos civis, políticos e sociais, e incorporam a importância da formação das identidades dos atores e de seu impacto sobre s relações de raça, etnia, gênero, etc. para o progresso de consolidação de cidadania; alguns se referem também ao papel da participação política para a educação do cidadão ativo. Há uma evidente ampliação do conceito de cidadania, mas a questão de saber se, por que e como os cidadãos confiam nas instituições democráticas não está suficiente desenvolvida, indicando a necessidade de novos estudos e pesquisas sobre o tema.

A premissa de que a confiança social gera a confiança política tem de enfrentar a objeção segundo a qual a democracia nasceu da desconfiança de que quem tem poder não é confiável, e de que os outros procedimentos habituais usados para mantê-lo precisam ser controlados para se evitar seu abuso. Segundo essa concepção, a vantagem da adoção de regras e instituições democráticas está no controle, limitações e distribuição do poder propiciado por elas. A inovação democrática consistiu em criar normas de procedimento para colocar em cheque os poderes discricionários implícitos nas relações de poder.

Em consequência, a democracia implica em supervisão e e monitoramento do exercício do poder pelos cidadãos. Ou seja, ela implica em desconfiança e, para fazer valer isso, opera com normas e instituições desenhadas para que os riscos de origem possam ser controlados. Nesse caso, como falar em confiança política?

A ideia é que os direitos sejam "naturalizados" pelas instituições e "internalizados" na ordem institucional. Mas para isso, os cidadãos precisam aceitar que as regras garantem o seu direito de controlar as circunstâncias que geram desconfiança. Ou seja, a institucionalização da desconfiança supõe a existência de uma cultura de confiança para funcionar e são as instituições democráticas que tornam isso possível.

Nesse sentido, Sztompka fala que menos de cinco práticas democráticas que requerem a confiança para operar com sucesso. A primeira é a comunicação entre os cidadãos com vistas à definição de objetivos públicos. a segunda é a prática da tolerância e a aceitação do pluralismo; a terceira é o consenso mínimo sobre o funcionamento dos procedimentos democráticos; a quarta é a civilidade requerida pela relação de atores que competem por objetivos diferentes; e, a última, é a participação dos cidadãos seja em associações da sociedade civil, seja em organizações de objetivos políticos. Todas são indispensáveis à democracia e todas requerem graus razoáveis de confiança para funcionar.

Mas o argumento de Offe é mais complexo. Para ele, com a crescente interdependência dos sistemas complexos que constituem as sociedades contemporâneas, o Estado assumiu funções de articulador, não mais e nem exclusivamente de responsável pela solução de problemas coletivos que, antes, eram enfrentados também pela iniciativa espontânea da sociedade civil. Ao mesmo tempo, diante das transformações provocadas pela globalização e pela pressão para diminuir seu papel de ator direto na esfera econômica e social, o Estado fragilizou-se e, para implementar suas políticas, tem de apoiar-se na cooperação social.

A ideia é que a coordenação social necessária à implementação de objetivos que interessam a todos demanda o envolvimento dos cidadãos, quado menos, para garantir que as instituições cumpram a missão para a qual existem, e isso implica em confiança nas mesmas. Mas confiar em instituições não é a mesma coisa que confiar em pessoas de quem se pode esperar reciprocidade, indiferença ou hostilidade.
Confiar em instituições supõe conhecer a ideia básica ou a função permanente atribuída a elas pela sociedade, a exemplo da crença de que a política existe para garantir a segurança das pessoas. Isso se explicita por meio das regras constitutivas das instituições que rementem a conteúdos éticos e normativos resultantes da disputa dos atores pelo sentido da política; por isso, essas regras são referências tanto da ação dos responsáveis pelas instituições como das pessoas comuns que se orientam, a partir de sua experiência, por aquilo que aprendem sobre o funcionamento das instituições.

Isso significa que as instituições não são neutras, mas mecanismos de mediação política informados por valores derivados das escolhas que a sociedade faz para enfrentar seus desafios políticos. A confiança política dos cidadãos não é, portanto, cega ou automática, mas depende das instituições estarem estruturadas para permitir que eles conheçam, recorram ou interpelem os seus fins últimos - fins aceitos e desejados pelos cidadãos.

Em conjunto, esses estudos confirmam a tese de que as experiências dos cidadãos que influem sobre a confiança política estão associadas com a vivência de regras, normas e procedimentos que decorrem do princípio de igualdade.

Mas a avaliação dos cidadãos sobre as instituições depende do aprendizado propiciado a eles pelo funcionamento delas. Uma vez que sejam capazes de sinalizar, de modo inequívoco, o universalismo, a imparcialidade, a justeza e a probidade de seus procedimentos, assegurando que os interesses dos cidadãos são efetivamente levados em conta pelo sistema político, as instituições geram solidadriedade e ganham a confiança dos cidadãos. Em sentido contrário, quando prevalece a ineficiência ou a indiferença institucional diante de demandas para fazer valer direitos assegurados por lei ou generalizam-se práticas de corrupção, de fraude ou de desrespeito ao interesse público, instala-se uma atmosfera de suspeição, de descrédito e de desesperança, comprometendo a aquiescência dos cidadãos à lei e às estruturas que regulam a vida social; floresce, então, a desconfiança e o distancia dos cidadãos da política e das instituições democráticas, a exemplo da experiência brasileira recente.

Não se trata de que as instituições induzem simplesmente à realização de interesses privados - e, mais uma vez, separe os indivíduos da comunidade -, mas, nas condições da mediação institucional escolhida pela sociedade para enfrentar seus dilemas, que coloquem esses interesses em sintonia e cooperação com exigências dos interesses públicos.